法律知识

核心观点

在我国社会主义基本经济制度范畴下发展起来的物权平等保护原则包括物权权利主体地位平等和平等的发展权利，以及不同所有制和组织形式的民事主体享有的物权受到法律平等保护，任何组织和个人不得侵害物权。

中央文件一致强调对不同所有制的物权和其他财产权予以平等保护，针对实践中出现的歧视民营经济、侵害私人特别是民营企业和企业家个人财产权益的违法、违规行为，提出了明确的治理指导思想和具体对策。

物权平等保护原则在政府治理体系中发挥着重要作用，要求政府设置相关登记制度保护物权，要求政府基于公共利益目的进行征收征用要依法进行并予合理以补偿，要求政府治理中克服地方保护主义以及杜绝机关和个人滥用职权侵害物权。

公共利益需要

（一）公共利益的概念

宪法、民法典和土地管理法等法律都规定，征收征用财产应当服务于公共利益需要，也就是说只有基于公共利益目的方能征收、征用财产。但是，立法没有对公共利益概念作出明确规定， 使其处于一种有弹性的相对模糊状态。 学理上认为，公共利益是指作为不特定多数人的利益，这是其质的规定性。 语义上，公共利益是与纯粹的私人利益相对的，对于某一社会共同体内法律秩序的维持而言，不可或缺的重大利益。

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，要缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。2019年修正的土地管理法坚持问题导向的原则，对有关土地征收的条文进行了修改和完善。 为缩小土地征收范围，新修正的土地管理法第45条对征收农民集体所有土地的公共利益需要作出了列举规定：

为了公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收农民集体所有的土地的，可以依法实施征收：

（一）军事和外交需要用地的；

（二）由政府组织实施的能源、交通、水利、通信、邮政等基础设施建设需要用地的；

（三）由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、生态环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社区综合服务、社会福利、市政公用、优抚安置、英烈保护等公共事业需要用地的；

（四）由政府组织实施的扶贫搬迁、保障性安居工程建设需要用地的；

（五）在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内，经省级以上人民政府批准由县级以上地方人民政府组织实施的成片开发建设需要用地的；

（六）法律规定为公共利益需要可以征收农民集体所有的土地的其他情形。

前款规定的建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划；第（四）项、第（五）项规定的建设活动，还应当纳入国民经济和社会发展年度计划；第（五）项规定的成片开发并应当符合国务院自然资源主管部门规定的标准。

从这条法律规定可以看出：就征收、征用土地而言，“公共利益的需要”突出具有公共性的本质特征，在适用范围上主要指军事和外交用地、政府组织的基础设施建设用地、政府组织的公用事业用地、政府组织的扶贫搬迁和保障性安居工程用地、在土地利用主体规划确定的城镇建设范围内经升级政府批准由县级政府实施的成片开发建设需要用地等。在容易发生理解歧义的事项上，强调“政府组织”以及相关批准和实施的权限与程序，以确保“公共利益”不被曲解和泛化。例如，对于该条第1款第5项规定的“成片开发建设需要用地”具体应当如何理解，在理论和实践层面存在一定分歧。 对此该条特别规定，因成片开发建设需要用地征收农民集体所有的土地的，应当纳入国民经济和社会发展年度计划，符合土地利用总体规划等相关规划，符合国务院自然资源主管部门规定的标准，并经省级以上人民政府批准由县级以上地方人民政府组织实施。

基于对上述法律规定的研究，结合我国学者的学术成果，我们认为界定公共利益需要把握以下几个主要要素：（1）公共利益为不特定的多数人的利益或者说社会共同体的共同利益，这个不特定的多数人或者说社会共同体，在人数上应当达到足够多的数量而不是一个小圈子的人，某个行业、某个阶层、某个团体的利益，尽管其成员人数众多也不能认为构成“公共利益”，而一定区域（如县、市）的多数人的利益往往能被认定为公共利益；（2）法律、行政法规对“公共利益的需要”之范围作出明确规定的，依照其规定，而不能任意扩大；（3）在具有“模糊性”或者说不确定的地带，通过提高决定和实施征收征用的行政机关的级别以及必要的程序来保障不陷入小集团小群体的狭隘利益陷阱，偏离公共利益的方向。

限制“公共利益的需要”之不当扩张，通过征收征用侵害集体经济组织和个人财产权益的行为应当被坚决制止。中央文件要求：“完善土地、房屋等财产征收征用法律制度，合理界定征收征用适用的公共利益范围，不将公共利益扩大化，细化规范征收征用法定权限和程序。遵循及时合理补偿原则，完善国家补偿制度，进一步明确补偿的范围、形式和标准，给予被征收征用者公平合理补偿。” 为了规范征收征用权的行使，保障公共利益的实现，相关法律法规可以对征收征用的适用制定更具体的实体标准。例如，自然资源部于2020年11月印发的《土地征收成片开发标准（试行）》（以下简称《标准》）对土地征收成片开发制度的适用作出进一步规定。《标准》第3条规定，一个完整的土地征收成片开发范围内基础设施、公共服务设施以及其他公益性用地比例一般不得低于40%。《标准》第6条规定，有下列情形之一的，不得批准土地征收成片开发方案：涉及占用永久基本农田的；市县区域内存在大量批而未供或者闲置土地的；各类开发区、城市新区土地利用效率低下的；已批准实施的土地征收成片开发连续两年未完成方案安排的年度实施计划的。

（二）“公共利益的需要”之认定与裁判

学界对于由谁“拍板”决定是否构成“公共利益的需要”，存在不同的看法。不同观点大致包括：由决定征收征用的行政机关决定是否构成“公共利益的需要”；由司法裁判决定是否构成“公共利益的需要”；由行政机关和司法机关共同决定是否构成“公共利益的需要”几种观点。

我们认为有权依法作出征收征用决定的国家行政机关就是识别与确认“公共利益的需要”的主体。作出征收征用的决定，必然要对是否存在公共利益、公共利益的需要之范围以及所涉及的相对人利益的影响等作出判断。

大多数情况下相关国家机关作出征收征用决定并组织实施此等决定，不发生相对人的异议或争议。在这样的情形，相关国家行政机关作出的对公共利益的认定，实际上就发生终局性效力。但是，国家行政机关作出的关于征收征用的决定属于具体行政行为，具有可诉性。受此等决定影响的相对人对此等决定认定的“公共利益的需要”不服，包括认为“公共利益的需要”不存在、不真实、范围不正确等，则可以提出行政复议直至行政诉讼。相对人等接受行政复议决定的，行政复议认定的“公共利益的需要”具有终局效力，如果对行政复议决定不服进而提起行政诉讼的，人民法院作出的终审判决对于认定“公共利益的需要”具有终局效力。

（作者系中国人民大学法学院教授）

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