安全应急

我国地域辽阔，地质地貌特征和气候水文条件复杂，且处在世界两大自然灾害带（环太平洋自然灾害带和北半球中纬度自然灾害带）和东亚季风区复合的自然灾害高风险区，导致孕灾环境稳定性差、致灾因子危险性高，加之我国人口众多，因此，自古以来我国就是一个灾害频发的国家。受严峻的灾害特征驱动，我国成为世界上最早开展灾害管理的国家之一，也取得了举世瞩目的成就。

尧舜时代，黄河流域“洪水横流，泛滥于天下，草木畅茂，禽兽繁殖，五谷不登”(《孟子·滕文公上》)，尧和舜先后委派鲧和他的儿子禹治理洪水。此后，自公元前十八世纪至纪元后的近三千八百多年里，我国几乎无年不灾、无年不荒，史书概述为“旱、水、虫、饥、雹、风、疫、地震”八种，其中“饥”是其它灾害的直接后果。仅以两宋为例，短短的319年间，遭受各类自然灾害共计874次，其中水灾193次，旱灾183次，冰雹灾害101次，风灾93次，蝗虫灾害90次，饥荒87次，地震77次，疫灾32次，霜雪冰冻灾害18次。我国古代灾害管理主要包括防灾、抗灾和救灾，并形成了以灾害理学、灾害工学和灾害律学为体现的灾害管理成就。

一、古代中国防灾形成的灾害理学

由于重大灾害直接威胁着人民的生命财产安全和社会的稳定，历朝历代统治者都十分重视各种灾害的防御，并形成了灾害理学。灾害理学是我国古代经过长期实践和积累所形成的关于自然灾害形成的原因和机理的理论，其代表了每个朝代对“自然灾害是如何形成的”这一问题的科学认识水平。

我国古代对灾害的认识和相应的应对措施一般有两种。一种是认为灾害是天意，它发生在政不修、德不厚、道不正的社会时期，目的在于警戒和谴责庶民，特别是帝王的过失，并令其悔过。因此，人们不可能直接抗拒它，而只能从政、德、道改善的方面来顺应天意，谋求上天恩典，间接地起到消灾的目的。另一种是把灾害看作客观存在的自然现象，认为人类可以直接抗灾。因此，“趋利避害”的观念作为我国古代农业经营思想的一个重要组成部分，便是一种科学的生产和减灾观念。由于那时的减灾观念具有长期的稳定性，因而，若这些观念是科学合理和有积极意义，就能够较好地发挥其指导减灾或促进减灾的作用。但如若某些减灾观念有消极意义，也会禁锢人们的思想，束缚人们的行为，阻碍灾害管理取得成效，甚至引发社会动荡和改朝换代。

例如，在我国古代很长时期内认为万物皆由神主宰，天神地神山神龙神决定着灾害是否发生。例如，龙王掌管下雨；打雷、闪电、刮风和大火则分别由雷公、电母、风婆和火神掌管。一旦出现大范围的水旱灾害和雷电、闪电、大风、火灾、地震，古人则认为是上天对人的行为的示警，这反映了我国古代对灾害发生的天人感应观念。在我国古代典籍《国语·卷一·周语上》记在了西周宣王、幽王时的太史伯阳父对周幽王二年发生大地震事件的认识。他认为：“天地之气，不失其序”，“阳伏而不能出，阴迫而不能蒸，于是有地震”，即天地之气运行有一定秩序，阴阳二气失调、对立、消长，破坏了大自然的秩序，便产生了地震。为了防御灾害，我国古代早在周朝时期就形成了完善的祭天仪式。统治者通过祭神求天，以达到消灾解祸的目的。每年冬至，周天子都要在国都南郊的圜丘举行盛大的祭天仪式，此后历朝历代的皇帝都要举行例行的祭天。除了皇帝亲自祭祀之外，每遇大旱或洪涝，最高统治者还委派官员到名山大川的庙宇祭拜。

除祭神求天防灾之外，我国古代有些皇帝认为重大的自然灾害皆是因自己的错误导致的天谴，因而皇帝会对天下颁布“罪己诏”，自我谴责以求上天赦免。如公元109年，因为发生严重饥荒，汉安帝发布罪己诏曰：“朕以幼冲，奉承洪业，不能宣流风化，而感逆阴阳，至令百姓饥荒，更相啖食。永怀悼叹，若附渊水。咎在朕助不逮。”公元558年，北齐天保九年，因发生大旱，北齐文宣帝高洋数次祈雨未果，高洋暴怒之下毁掉了战国水利专家西门豹的祠堂，并挖坟冢，然而求雨还是失败了。后来高洋甚至想让皇太后二婚，因为俗语云“天要下雨，娘要嫁人”，当然，最后没嫁成。公元991年，北宋淳化二年，因发生大旱，宋太宗赵光义几次求雨不成，三月己巳日下诏臣工：再不下雨，“朕将自焚，以答天谴”；又说，再不下雨，你们也烧了自己。第二日果然迎来了下雨。这些祭神求天和颁布“罪己诏”的做法虽然没有科学道理，但对统治者来说，却是应对各种灾害的至高措施，希望从根本上消除灾害。

二、古代中国抗灾形成的灾害工学

在我国古代抗灾实践中，逐渐形成了以灾害工学为核心的灾害管理成就。抗灾是古人为了应对自然灾害的影响，而主动采取的减灾措施，而这些减灾措施就集中体现为灾害工学。灾害工学是指我国古代为对抗自然灾害而兴建工程设施的技术和技能，它反映了一个时代的技术水平，人民的智慧。例如，公元716元，唐代多地发生了大规模的蝗灾，宰相姚崇组织了大规模的人工灭蝗行动，最终取得了很好的减灾效果。但这一正确的抗灾措施在提出之时却遭到了朝廷重臣的集体反对和地方政府官员的抗拒。反对的声音认为蝗虫是上天降灾，维修德可免之，而人类驱杀蝗虫会导致更大的危害。在姚崇强令灭蝗之前，广大黎民百姓也多向蝗虫烧香礼拜，看着蝗虫啃食田间的青苗而不敢靠近。姚崇的做法反映了我国古代抗灾的技术和技能，是当时灾害管理中灾害工学成就的体现之一。

在我国古代抗灾中，灾害工学最典型的灾害工程成就当属江河治理与水利工程建设。由于我国江河众多，水患不断，历朝历代都对江河治理工作极为重视。从大禹治水开始，历朝历代的官府也不断针对水旱灾害，组织建设重大抵御工程，保护一方安宁，因此留下了不少鸿篇巨制。春秋战国时期魏国的西门豹在今黑背磁县、临漳一带主持修建了漳水十二渠以治水患。此渠对这一地区的政治经济发展起到了十分重要的作用。大约一百年后的魏襄王时期，史起出任此地的地方官，再次兴建大型引漳溉邺工程，把大片盐碱地改造成了水稻田。公元前256年，秦国蜀郡太守李冰主持修建了举世闻名的都江堰水利工程，至今仍发挥着重要的防旱排涝作用。此工程布局合理，设计巧妙，方便管理和运用，使得四川平原旱季可灌溉，雨季可防洪，起到了趋利避害并举的双重作用。秦国水工郑国在公元前246年设计并主持修建了关中平原上的郑国渠。此渠西引泾水，东注洛水，干渠长300余里，灌溉良田面积4万余顷，造就了关中地区沃野千里。

从秦代往后，一些重要的农业经济区的形成和繁荣发展都与水利灌溉工程密切相关。隋唐以来，朝廷中的工部有专门官员负责江河治理，朝廷拨专项经费，并动用无数民工在汛期来临之前治理江河渠道。五代时期吴越国利用军队并强征役夫修浚河堤，治水治田。1268年，黄河在开封地带大决口，殃及十五个州，元世祖忽必烈“调南京民夫二十万四千三百二十三人，分筑堤防。”各类水利工程的组织者，从帝王、朝廷重臣、地方官员，到普通百姓都有。

三、古代中国救灾形成的灾害律学

由于各种灾害不断发生，救灾荒政就成为历代统治者一项近乎常态的政务，其主要内容是勘察灾情，对灾民实施救助。具体包括赈济（灾后给灾民发放粮食、钱款或实物）、养恤（对灾民施粥、供养和收容）、调粟（往灾区调粮、调整粮食价格、或者将灾民迁移到未受灾地区）、蠲缓（灾后减免赋税，停征地租）、安辑（通过救助使灾民不外流）等。在救灾荒政实践中逐渐形成了以灾害律学为核心的灾害管理成就。

灾害律学是指我国古代政府管理灾害的政策、方针和法规，主要体现为上律朝纲、中律吏政、下律民风。在上律朝纲方面，主要是将灾难看成对历代统治者的告诫与警示。巨大的灾难甚至会影响其统治地位，乃至朝代更迭。因此，统治者会通过各种方法甚至下“罪己诏”等来祈祷风调雨顺、国泰民安。在中律吏政方面，主要是通过制定一系列关于“报灾”、“勘灾”、“定灾”、“赈灾”、“恤灾”的法律法规和政策，并成立专门机构，要求各级官吏严格执行。在下律民风方面，主要是对老百姓做灾害宣传，培养灾害准备和灾害应对的意识、方法和技能。例如，我国古代的历朝历代皆鼓励、号召和帮助百名凿井，以取地下水灌溉农田，有些地区还因此形成了井灌区。历朝历代的百姓不经官府过问，自发联合起来修建农田水利的事情比比皆是。例如清代时期长江流域无地的百姓前往川、鄂、陕边区山中开垦山田，合力筑堤，挖渠引水。

我国古代历朝历代政府都没有专门负责应对灾害的机构，救灾的事，往往由某个政府部门兼管。如周代的“大司徒”，就有救灾的职责。隋唐设置的户部，负责掌管全国土地、赋税、户籍、财政等事务，同时也兼管救灾。从宋代到明代，救灾一直由户部负责。清代的救灾，由皇帝临时指派官员负责，大学士、军机大臣、兵部尚书等都临时担任过救灾大臣。民国时期，内务部掌管地方政府、户籍、兵役等诸多事务，赈灾和救济也是其职责之一，具体由下设的民政司第四科分管，算是有了一个相对固定的责任机构。不过其级别太低，权力有限，如果遇到大的灾害，还是由政府建立新的临时机构负责。例如，1931年发生特大水灾后，国民政府专门成立救济水灾委员会负责赈灾。

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